ICRC事業局長、2014年所信表明（日本語訳）
ここでは、2014年のICRCの主要課題、また武力紛争やその他の暴力を伴う事態によって被害を受けた人たちが直面する状況や、世界80カ国のICRC現地代表部/事務所の主な活動目的と資金協力要請額について説明します。
現代の武力紛争の傾向
ICRCが現在活動している武力紛争やその他の暴力を伴う事態を詳しく分析すると、いくつかの特徴が明らかとなります。
まず一つ目は、昨今、最も悲惨で複雑かつ長期化するシリア・アラブ共和国（シリア）の現状です。多くの人が死傷し、数万人が拘束もしくは失踪、数百万人が避難を余儀なくされていて、民間人に与えている苦しみは甚大です。また包囲された地域では、病院や救急車、医療関係者が組織的かつ広範囲にわたる攻撃によって打撃を受け、市民が医療施設へアクセスできずにいるケースが急増しています。人道外交に努めているものの、シリアの人々はいまだ不安な日々を過ごしています。
二つ目の特徴として、国家と過激な武装勢力といった対立構造による、10年以上にわたる政情不安や紛争があります。これらの紛争は、多くの人々の生活や尊厳を傷つけ、国家の正当性を失墜させ、解決が難しくなっています。シリアは一例ですが、他にもアフガニスタン、マリ、ナイジェリアの一部、ソマリア、イエメンでも、武力衝突によって、無差別に多数の一般市民が苦しみを強いられています。被拘束者に対する非人道的な扱いや無人機の使用などの課題も挙げられます。各国政府や国際社会は、このような状況に対して恒久的な安定をもたらすことがいまだできていません。
三つ目の特徴は、重要な資源へのアクセスや、民族、国家主義、宗教面での不満が、長引く武力紛争やその他の暴力を伴う事態を引き起こす主要な要因となっていることです。例えば、コンゴ民主共和国における軍と武装グループ間、または複数の武装グループにまたがる戦闘は、コミュニティ間の緊張が高まることが引き金となります。その過程で、一般市民は、強奪、財産の破壊、子どもの徴兵、性暴力といった広範囲な残虐行為の被害者となります。南スーダンでは、国境上の争い、武力衝突、コミュニティ間の暴力により何千もの人々が避難を余儀なくされ、家族と離れ離れとなり、負傷し、死に追いやられました。
四つ目の特徴は、強権国家やナショナリズムの復活が多くの矛盾を生み出していることです。まず脆弱な国家は、法と秩序を維持する能力に限界があり、必要なサービスを提供することができないため、不安定な状態に陥りやすくなります。一方強権国家は、国家を弱体化させるために抑圧的手段を用いることが多く、結果としてこれが政情不安を引き起こしています。国家は、人道支援組織を含めた第三者による内政干渉を避けるために国家主権を発動することがありますが、だからといって第三者に代わって主要なサービスを提供しなければならないという責務を明確に認識しているわけではありません。さらに、「テロ」や組織犯罪といった国境を越えた国際安全保障上の脅威に対して緊密な国際協力が求められるときに、各国の主張がぶつかり合います。
五つ目の特徴は、避難や移住を強いられている多くの人々が、トラウマなどの精神的苦痛を味わっているということです。中央アフリカ共和国、コロンビア、ソマリア、シリア、その他の数百万もの国内避難民は、複数回にわたる避難を余儀なくされ、財産や家畜の喪失、身体的・性的虐待などに苦しんでいます。数百万もの難民や移民が、アフリカの角地域からイエメンへ、リビアからヨーロッパへ移動したり、中央アメリカやアジア域内での避難を強いられていたりするのです。特に悲惨なのは、紛争や暴力がはびこる地域に取り残され、地元にいる家族との連絡が途絶えた人々が、強姦や残虐な扱いを受けているという事実です。
マクロ経済指標は好調で、新しい情報技術へのアクセスの広がりは様々な機会を生み出しましたが、一方で、不均衡な富の分配により社会的不平等の拡大に歯止めがかからず、何十億もの人々がいまだに絶望的な貧困の中で生きている現実もあります。
武力紛争やその他の暴力によって苦しみ、弱い立場に置かれる人々
2013年は、日々数千もの一般市民が新たに武力紛争やその他の暴力の犠牲となり、家やコミュニティと引き裂かれる状況に置かれました。愛する者との別れ、失踪、負傷、家や生活の破壊、強制移住、基本的サービスの欠如といった長期にわたるつらい経験を強いられている人々は世界中に既に数百万といます。さらに、2013年にはそうした苦しみにあえぐ人々の数が増加。2012年の終わりには、国内避難民の数は前年から240万人増えて、2880万人にも上ったのです。
窮地に立たされた人々にスポットライトがあたり、高い関心が寄せられる紛争や暴力がある一方で、深刻な人道危機が継続しているにも関わらず忘れ去られてしまっている紛争もあります。
ICRCは各国赤十字社・赤新月社と協力して、様々な紛争における人道状況の分析と、被害を受けている人々の苦痛の軽減にむけた最適な方策を立てることに尽力しています。そのために、一般的に用いられるアプローチではなく、人々のニーズを最大限考慮し、ICRCの分野横断的な活動と専門性に裏打ちされた方法を活用することに努めています。
ICRC代表部が作成した活動計画書には、紛争や暴力がいかに人々やコミュニティを弱い立場に置くかが示されています。以下は活動報告書からの抜粋です：
例えば、移住に関しては次の通りです：
「移住を余儀なくされる主な原因は、死の危険、法的に認められない殺害、大量虐殺、身体的・精神的な虐待、性暴力、武器汚染（不発弾や地雷など紛争が終結しても生命を脅かすもの）、戦闘、強制的な徴兵といった危機から逃れるためです。国内避難民の98％が貧困の中で生きているとされています。加えて、医療、水、保健衛生などの基本的サービスを享受できないために状況は悪化しています。劣悪な衛生状態や人口が過密している不衛生なシェルターに居住することで、健康面のリスクがさらに高まります。一時的なシェルターとして学校がよく使用されますが、これは子どもたちから教育の機会を奪っていることにもなるのです」
紛争が何十年も続くと、制度が崩壊し基本的サービスを提供できなくなるため、日常生活が脅かされます：
「人々は、電力、安全な水、十分な医療といった基本サービスの欠如に苦しんでいます。これは、政府の能力に限界があるためだけでなく、人口が増加しているにもかかわらず長年の紛争により投資が冷え込んでいることに起因します。それでも都市部は農村部より優遇されているといえるでしょう。なぜなら農村部は票田としての魅力に欠け、少数民族が人口の大部分を占めているからです。そのため、基本的サービスの提供が行き届かず、暴力が蔓延しやすいのです」
被害を受けたコミュニティ全体のなかでも、特にリスクが高く弱い立場におかれているのは、女性、子ども、高齢者です：
「最も影響が大きいのは、女性が世帯主の家庭です（配偶者の死亡、行方不明、拘束、または離婚が原因）。伝統的に夫に収入を頼っているため、稼ぎ手を失った女性は自分の家族のもとに戻り援助を受けていました。しかし厳しい経済環境の中、家族は女性にセーフティーネットを与えることができなくなっています。このような女性の多くは、文化的に家の外で働くことが許されないため、限られた教育しか受けておらず、就業経験もなく仕事を見つける上で苦労しています。仮に仕事を見つけることができたとしても、給料は男性よりもきわめて少ないのです」
性暴力被害者の状況を詳しく分析すると、この問題がいかに複雑であるかが分かります：
「部族間衝突（国境をまたぐ紛争も含む）の激化に伴い、多くの女性が、誘拐や拘禁中のレイプの危険にさらされています。性暴力（集団レイプを含む）はしばしば、敵に屈辱を与え、コミュニティに恐怖を植えつけるための武器として使われるのです。デリケートな問題であり、社会・文化的理由（コミュニティから拒絶され、殺されるかもしれないという恐怖）から被害者が事件を報告しないために、性暴力の範囲を定めるのがきわめて困難です。結果として、性暴力の被害者のほとんどが適切な身体的・精神的治療を受けることができません」
武力紛争やその他の暴力が横行するさなか、尋問で屈辱的な扱いを受けたり長期間独房に監禁されたりすると、目に見えない傷となって精神に影響を及ぼします：
「暴力を受けた人々の苦しみはとてつもなく深いものです。トラウマとなるような出来事に繰り返し遭遇している可能性を考慮すべきでしょう。気分の落ち込みや不安といった症状が出てくるため、身体がうまく機能しなくなります。加えて暴力は、個人だけでなく、家族やコミュニティにまで悪影響を及ぼします」
紛争当事者は、医療従事者、病院、クリニックまた救急車までをも攻撃の標的にしていて、傷病者が緊急かつ基礎医療を利用する際の妨げとなっています：
「医療を提供するにあたり、国内のいたる所で患者と医療従事者が危険にさらされる状況に遭遇しています。過去7年間で国内に蔓延した暴力により、医療サービスへのアクセスが大きく制限されました。医療従事者は脅迫や攻撃の対象となり、職場や家から避難しなければならないこともよくあります。さらに、彼らは任務の遂行を邪魔され、誘拐されたり、ひどい場合には殺害されたりしかねません。緊急医療車両が非合法的に使われることもあります」
変化する人道セクター
人道支援コミュニティは難しい課題と認識のズレに直面しています。長引く不安定な状況、紛争当事者からの拒絶、政治的配慮により、紛争地の多くで援助機関が支援を必要としている人々に手を差し伸べることができず、パートナー機関が代わりに支援プログラムを実施しています。人道支援従事者は人質にとられることを恐れ、武装警備を付けたり、活動の分析、実施、モニタリングに新しい技術を適用するなど、現地の状況に応じた支援の実施がより必要とされています。
国連機関や現地機関、武装勢力、政府機関、国内・国際NGO、宗教団体、企業、民間・政府のドナー、赤十字のパートナーである国際赤十字・赤新月運動(以下、赤十字運動)といった多くの組織が危機的状況に対応しようと活動しているので、各機関が互いの役割や活動指針を理解することが重要となってきています。対応すべきニーズは非常に多く、活動手順やその方法を明確にしておくこと、特に現地でのパートナーシップをどう図るのかを明らかにしておくことが求められます。
2013年のICRCの活動
2013年は中央アフリカ共和国や、コンゴ民主共和国、マリ、シリアそしてそれらの近隣諸国が相次いで難局に見舞われました。ミャンマー、フィリピン、南スーダンでも緊急支援が必要とされる事態となりました。このような状況でもICRCは傷ついた人々に寄り添い、手を差し伸べることに尽力し、紛争国のなかでも孤立している地域（中央アフリカ、ソマリアや南スーダンの一部地域、ナイジェリア北部）において支援を継続した数少ない組織でした。
またICRCは、コロンビアで武装勢力に囚われた人々の解放（11月初旬には22名が家族のもとへ戻る）、行方不明者に関する対話の橋渡し（イラン、イラク、南カフカス）などに関与し、中立な立場で仲介役となるよう紛争当事者から要請を受けました。しかし、紛争やその他の暴力の犠牲となっている人々に人道支援を提供する上で、政府から制限を設けられることもありました。
安全保障の観点からは、2013年5月にアフガニスタンのジャララバード事務所が攻撃を受け、職員が命を落とすという事件が起きました。これは、長年アフガニスタンで活動を展開し、同国から受け入れられていたICRCにとっては大きな衝撃でした。しかしこのような事態になっても同国での支援を継続したため、前年に引き続き組織の活動規模としては二番目に大きい国となりました。本稿を書いている現在、シリアでは、ICRC職員3名がいまだ拘束されています。厳しい局面におかれているのは、コンゴ民主共和国やイラク、そしてイエメンも同じです。
ICRCは、当初見込んでいた活動予算、約1166億730 万円[1]に加えて、7件の追加支援約176億840万を投じて、積極的に活動に取り組むことができました。7件の追加支援の内訳は、コンゴ民主共和国（約11億7940万円）、ニアメイ地域（約46億2324万8000円）、フィリピン（約35億280万円）、ミャンマー（約9億5530万円）、シリア、ヨルダン、レバノン（合わせて約73億4770万円）です。
2014年のICRCの主要課題
アクセスの質と活動範囲
武力紛争や暴力、そしてそれに伴う被害者への影響が多様化していることを受けて、基礎的な緊急支援から早期回復プログラムの提供、支援を必要としている人々が生計を立てる力を養うための支援など、ICRCは包括的な事業の実施に尽力していきます。
2014年は、ICRCの活動資金要請額を11億440万スイスフラン（約1302億5290万円）に増額する予定で、この数字はシリア、中央アフリカ、コンゴ民主共和国を含む2013年の実績を踏まえて計上したものです。
2014年は約47億1760万円以上の予算を投入して活動を行う国が8カ国あります。総予算の55％を占めるトップ10の国・地域は次の通りです：シリア（約124億1910万円）、アフガニスタン（約97億1830万円）、コンゴ民主共和国（約82億4400万円）、ソマリア（約80億3170万円）、南スーダン（約75億6000万円）、イラク（約71億2360万円）、マリ（約53億4270万円）、イスラエルおよびパレスチナ（約51億5400万円）、スーダン（約46億5860万円）、コロンビア（約39億2740万円）。イエメン、ミャンマーおよび中央アフリカにも多額の活動予算が当てられています。
ICRC活動資金要請のうち、国際・非国際武力紛争に対する活動費用が3分の2以上を占めています。ICRCは、政府による弾圧、コミュニティ間の対立や都市部の武力行為といった様々な状況で支援を必要とする人々にも手を差し伸べていきます。こういった支援は国際人道法の適用範囲外かもしれませんが、監獄、失踪、拷問、不当な扱いや性暴力といった重大な人道被害に苦しむ人々に寄り添うことも必要なのです。
状況に合わせた多角的な対応
最も弱い立場に置かれている人々が直面する様々な苦しい状況に鑑みて、ICRCは状況把握調査から活動の実施、モニタリング、評価にいたる全ての場面で時機に合った適切な支援を提供することを目指します。
そのために次の4つのグループをより優先的に支援していきます：負傷者・病人、国内避難民、自由を奪われた人々、性暴力の被害者。
またICRCの保健・衛生戦略（2013-18年)に従い、複数の代表部は、包括的な病院看護、収容所での医療ケア、身体的リハビリテーション（91施設で実施）といった分野での活動を強化しました（2013年と比べて17％予算を増加）。これらの活動は、救急医療、一次医療、精神衛生・心理的支援事業によって構成されています。
国内避難民の増加に伴い、緊急で複数回かつ長期にわたる拘束再定住、帰還、統合など避難民が経験する様々な局面にきめ細かく対応していくことも課題です。そのためには、避難民が緊急支援に頼らずに自ら生活を立て直していけるような支援（cash for workや生産向上支援等）が有効でしょう。
ICRC代表部の多くは、複雑な収容所環境や被拘束者の人道面の状況を考慮して活動計画の策定や分析を行っています。ICRCは、約50万の被拘束者に直接支援を提供し、刑務制度の構造的な問題に継続的に対応できるよう政府当局に働きかけていきます。そのような活動には、被拘束者の待遇や医療、栄養の改善、清潔な水へのアクセスの確保や保健・衛生面の向上に向けた助言や、適切な予算の管理などがあり、実現に向けた機能の強化を研修や成功事例の共有を通して実施していきます。
ICRCはこれまでの支援、保護、予防活動で得た経験とスキルを結集して、性暴力被害者のニーズに対応していくことを決意しました。性暴力がデリケートな問題であることや、被害者が受けた精神的苦痛に配慮しながら、各国赤十字社・赤新月社と協力して被害者が身体的・心理的ケアを受けられるよう安全な環境を提供していきます。また、武器携帯者や政府にもこの問題への配慮を呼びかけます。
また、弱い立場に置かれた子ども、高齢者、行方不明者の家族、移民（紛争や他の暴力の影響下にある人々、または危険なルートで移動している人々、搾取や投獄されている人々）など家族と離れ離れになった人への支援にも取り組んでいきます。
パートナーシップと連絡調整
2013年、ICRCは各国赤十字社・赤新月社とのパートナーシップの強化に努め、その結果、コロンビア、コンゴ民主共和国、メキシコ、ミャンマーなどで赤十字運動としての活動が促進されました。また、フィリピンや南スーダンでは、各国赤十字社が医療スタッフを派遣したことにより、ICRCの活動に一層の強化がみられました。この取り組みは2014年も継続します。
政府当局、コミュニティ、NGOなど現場で活動する組織と連携し調整を図ることは、様々な国・地域で増え続ける人道ニーズに取り組み、人道コミュニティが直面する課題に対応する上で必要なことです。これは、現場の最前線で理にかなったアプローチを展開し、説明責任を十分に果たし、能力の向上に努め、支援を必要としている人々とともに活動するという課題をICRCが自らに課すことにもなります。
影響力を持つ関係者との関係構築と全当事者との対話
グローバル、地域、現場を問わず各場面で利害関係者との関係を構築することは、支援を必要としている人々へのアクセスを確保し、人権侵害を減らし、ICRCやそのパートナーによる活動への理解と受け入れを促すことになり、結果として人道支援活動が広がりをみせることにつながります。また、武力紛争やその他の暴力の被害者に支援を届け、公平に活動するには、職員による政府軍や武装勢力との関係構築が不可欠です。このような試みは、アフガニスタン、マリ、ソマリアやシリアでは日常的に行われています。
もうひとつ重要な要素は、国際政治に影響力を持ち、国際人道法の履行を可能とする各国政府との関係構築です。変化し続ける国際政治や人道状況の中で、相互理解を深め見解をともにするために、ICRCは各国政府や他の人道支援組織とのさらなる関係構築を続けていきます。
結論
2014年の活動資金要請は、ジュネーブ条約の締約国政府、各国赤十字社・赤新月社、市民社会、民間といった各ドナーに対して、何百万もの人々が強いられている苦痛と彼らの状況を直ちに改善し、困難に立ち向かう力をつけ、さらなる人権侵害を防ぐために必要な活動への関心を促すことを目的としています。
私たちは、各ドナーがICRCの活動に寄せてくれる思いと、外交的・経済的支援に深く感謝しています。同様に、組織の独立性・中立性を尊重してくれることにも感謝しています。私たちは、頂いた活動資金を責任をもって効果的に活用することを自らに課し、皆さんの期待に沿えるような結果を出すことに力を尽くします。
約12,500名いるICRCの職員は、紛争や暴力で苦痛を強いられた人々に救いの手を差し伸べるべく日々任務を遂行しています。この精神は、今後も職員全体の決意、そして基本的理念として脈々と受け継がれていきます。
ピエール・クレヘンビュール 事業局長
※本内容は、2013年10月下旬に作成され、12月に発表されました。
[1] 為替レート：1スイスフラン（CHF）= 117.94 円 （2013年12月末日時点）